過去幾年，鐵路、水利和棚戶區改造項目成為政府投資穩增長的主力，而今地下管廊建設在經過前期的試點之后，正呈現加速推進之勢。今年的目標是2000公里，而未來可能達到8000公里，這將需要上萬億的投資。本專題通過對地下綜合管廊建設過程中存在的難題和融資問題分別進行了解讀。

“如果我們每年能建8000公里的管廊，每公里1.2億元，就是1萬億投資。”陳政高在座談會上說。而有管廊規劃設計人士表示，“根據不完全估算，未來3年我國就可能形成上述建設規模。”

肩負著完善城市建設和拉動經濟增長的雙重使命，住建部近日再次為地下綜合管廊建設“添柴加火”。6月17日，推進城市地下綜合管廊建設電視電話會議召開，住建部部長陳政高要求，確保完成今年開工建設2000公里以上目標任務。

2015年，國務院及有關部門密集釋放了地下綜合管廊建設的政策紅利。陳政高在2015年4月10日舉行的城市地下綜合管廊規劃建設培訓班座談會上說，管廊建設得到了黨中央、國務院的高度重視，地方政府也有很高的積極性。

“如果我們每年能建8000公里的管廊，每公里1.2億元，就是1萬億投資。”陳政高在座談會上說。而有管廊規劃設計人士表示，“根據不完全估算，未來3年我國就可能形成上述建設規模。”

但管廊建設考驗著地方政府的超長期規劃能力和利益協調能力。在6月17日的會議上，陳政高分別要求，“地下綜合管廊一經建設就不可更改，不可移動，一定要科學論證、長遠考慮”，“絕不能一邊建設地下綜合管廊，一邊在管廊外埋設管線。”

管廊規劃應超前

2015年以來，財政部、住建部確定了兩批共25個城市進行中央財政支持地下綜合管廊試點。

但6月17日，167個有管廊建設任務的城市有關負責人參加了會議，這意味著，即使沒有中央財政的巨額補貼，還是有越來越多的城市加入了管廊建設之中。

21世紀經濟報道統計，已有多個省份“十三五”時期的管廊建設規劃在200公里以上。各個城市的規劃建設規模也長短不一，比如廣州市規劃建設72公里，而不少城市的先期規劃長度只有10公里左右。

“一些中小城市并沒有建設管廊的迫切需求，但也在跟風，造成入廊的管線太少，反而浪費了地下空間。還有的城市只在部分路段建設管廊，形不成系統的管網。”江蘇省一家省屬設計院的設計人員說。

陳政高在推進城市地下綜合管廊建設電視電話會議上就提出，要科學規劃，地下綜合管廊一經建設就不可更改，不可移動，一定要科學論證、長遠考慮。

“我建議綜合管廊至少要立足于50年以上的長期需求，預留充足的管位和檢修空間。”上述設計人員說，“比如在江蘇省建設管廊，可以把電力、通信、給水、供熱等管線全部納入管廊，并且預留出廢物收集、工業管道的管位。” “管廊只有在一定區域內聯網才能更好地發揮其綜合效益。”上述設計人員認為。部分一線城市早期的規劃中，管廊范圍就通常只局限在一個區或一條路線上，從長遠來講，綜合管廊無法發揮整體效益。

但另一方面，這又給管廊與其他市政設施結合設計提供了思路。陳政高在2015年的培訓班座談會上就提出，城市老區的管廊建設要適情而定，要結合修地鐵、河道改造、老區改造、道路改造來做。

立法強制入廊

5月26日，住建部和國家能源局聯合出臺《關于推進電力管線納入城市地下綜合管廊的意見》，提出電網企業要積極配合城市人民政府推進電力管線入廊。城市內已建設管廊的區域，同一規劃路由的電力管線均應在管廊內敷設。

住建部和國家能源局為地方政府解決了一個大難題。在管線入廊實際操作中，屬地管理的管廊運營單位面對的是電力、通信等垂直管理單位，尤其面對央企時，地方運營企業的議價能力很弱。

一名國家電網公司人士確認，電網建設的項目批準要經過省級電網公司，涉及到高壓線路甚至要得到總公司的批準。

盡管陳政高在6月17日的會議上要求，堅決落實管線全部入廊的要求，絕不能一邊建設地下綜合管廊，一邊在管廊外埋設管線。但還是有設計人士認為，應該通過制定專門法規，強制不同管線單位入廊。

今年2月1日，全國首部專門規范地下綜合管廊建設與管理的地方性法規——《珠海經濟特區地下綜合管廊管理條例》施行。《條例》規定，已建管廊區域內的管線，除根據相關技術規范和標準無法納入管廊的管線，以及管廊與外部用戶的連接管線外，必須按照專項規劃要求進入管廊。

《條例》還規定，對應當進入管廊的管線，管線單位申請在管廊以外的位置新建管線的，規劃部門不予規劃許可，建設部門不予施工許可，市政、公路行政管理部門不予挖掘道路、公路許可。

類似上述規定還出現在一些省份的推進管廊建設的文件中，這些文件多以省政府辦公廳名義下發。

但武漢大學法學院教授孟勤國認為，經過地方人大審查通過的綜合管廊的專門規劃本身就是具有約束力的法律文件，管廊建設屬于城市規劃范疇，可以在《城市規劃法》范疇內解決入廊問題，無需單獨立法。

北京中建政研信息咨詢中心專家委員會委員宋志宏等人在今年5月的一篇文章中稱，應該在物權法層面確立地下空間歸國家所有的法律關系，“其實轉讓地下空間使用權使所有權人獲益只是在推動管線強制入廊方面的一個策略，其真正意圖是要改變過去和現在一直沿用的地下空間‘無償劃撥’造成管線單位長期以來的低成本挖溝埋管的惰性思維，借出讓空間提高其埋管成本，推動管線單位積極配合管線入廊。”宋志宏寫到。

收費如何分攤

孟勤國表示，《物權法》并未規定地下空間的用益物權。“我個人也反對對準公共產品進行有償出讓，因為這些水、電、氣的占地出讓費用最終都會傳導到普通公眾頭上。”他說。

但管廊的使用將實行有償機制。國家發改委和住建部2015年11月發布的《關于城市地下綜合管廊實行有償使用制度的指導意見》規定，有償使用費包括入廊費和日常維護費。

對于管廊建設單位和管線主管單位來說，這涉及單獨鋪管和入廊的成本比較。“綜合管廊與傳統直埋的建設成本計算，以及管廊運營管理費用如何分攤，這些都還處在探索階段。”深圳市一家規劃設計院的工程師說。

安徽省金寨縣一份管廊項目專項債募集說明書顯示，從2018年開始，管廊運營方將開始收取入廊費和運營費，建成后的凈收益可達10.72億元，但這份說明書沒有說明管廊收費對象如何分攤費用。

上述深圳市規劃工程師認為，管廊費用可以采用入廊單位按比例分攤的辦法收費，計算的因素包括管線的面積、管線運營效益和服務范圍、進出管廊的頻率，以及傳統鋪設管線的挖掘頻率等。

北京大岳咨詢有限公司總經理金永祥在今年5月曾表示，“各地的入廊收費問題并沒有解決，基本還是依賴財政的承諾，這是一個博弈的過程，入廊費收高了，管廊業主不愿意出，收低了又沒辦法回收成本，僅僅依靠財政負擔也是不可持續的。”

江蘇、內蒙古等省份出臺的推進管廊建設的文件都規定了協商收費機制。江蘇省還規定，對暫不具備供需雙方協商定價條件的，可實行政府定價或政府指導價。

“我感覺對于費用如何分攤問題，目前的狀態是部委希望地方進行探索，地方政府希望部委統一作出指導，從而造成了兩頭互相依賴的尷尬情況。”上述深圳市的規劃工程師說。